编者按：

　　提起服刑人员，人们想到的便是在监狱服刑。其实在高墙之外，还有一种非监禁刑罚执行制度——社区服刑。

　　“社区矫正”，这一西方司法概念随着我国监狱管理制度的改革，已进入普通百姓的视野并影响人们的生活。早在2003年7月，上海、北京、天津等6省市被确定为社区矫正工作的首批试点地，2005年试点范围又扩大至河北、内蒙古等18个省市区，2009年在全国全面试行。

　　如今，“社区矫正”走过了这么多个年头，上海率先在全国进行社区矫正试点做出了哪些贡献？又暴露出哪些局限性？

　　我会研究中心资助项目“降低犯罪率与监禁执行成本的深度改革”，创新性提出“社区监管”改革设计方案，意在进一步完善高墙外的“救赎”。

　　上海犯罪率及监狱成本创历史新高

　　近10年上海的犯罪率呈快速上升趋势，上海的犯罪率2014年达到历史最高点。据2014年上海法院统计显示：全市法院共判处生效刑事案件29707件和40661人，与2011年共判处生效刑事案件20296件和29924人相比，三年间犯罪案件增长了46%，犯罪人数增长了35.9%。

　　这些罪犯大部分判监禁刑，目前监禁人口已达2.7万人，致使监狱总支出高位增长，现在每个罪犯的管理费每年约需6万元，比对社区服刑人员每年约需1万元的管理费高出5万元。

　　重犯率高及监管机制问题

　　我们走访了上海市9所监狱，并随机对122名重新犯罪人员的个人访谈，对犯罪现象、犯罪原因进行了实证研究。

　　我们发现，一是短刑犯改造难。他们释放后的重犯率高于长刑犯和在社区服刑的罪犯。原因在于他们进监后获得交叉感染；监狱管理制度的设计上使他们难于获得减刑假释，导致混刑渡日者居多；二是罪犯刚从监狱释放后的重新犯罪率最高。重犯率随时间的延长而递减。刚出监人员面临就业和生活的困难，受到一定的社会歧视，很容易与原来的负面朋友交往；三是罪犯获得减刑出狱的重犯率大于假释出狱的重犯率。目前上海监狱仍采用“减刑为主、假释为辅”的罪犯奖励措施，导致大多数罪犯从监禁状态进入社区生活没有过渡期，更没有适当的监管措施和教育矫正项目，容易重犯。

　　上海目前采用的对刑释人员安置帮教由于没有必要的制约手段，导致往往流于形式。至2014年12月底，上海监狱押犯为2.7万人，社区服刑人员为0.85万人，不算看守所的押犯，社区服刑人员占全部服刑人员的比例为24%。简言之，上海缓刑、假释比率仍偏低。上海的假释率虽然从2002年的2%增长到2014年的9%，缓刑案件数由2003年的22%增加到2012年的31.5%，但仍然有一部分余刑在3个月以上，1年以下的罪犯在监狱服刑。这一定程度上是造成犯罪率高、刑罚成本高的重要原因之一。

　　欧美短期刑罚执行的策略

　　值得深究的是，纽约和伦敦的犯罪率在近10年来却呈现下降的趋势。是什么原因导致上海与纽约、伦敦的如此差别？

　　影响犯罪率高低具有多元因素。与英美的犯罪刑罚控制模式相比较，其重大差异是，纽约、伦敦的大部分罪犯在社区而非在监狱服刑。

　　笔者在2015年2月到目前在世界范围内刑事执法管理领域改革创新表现出色的英国进行了调研。英国对2010年12月底对认定有罪或从监狱释放的罪犯在12个月内的重新犯罪做了分类统计，发现罪犯释放后的第一年重犯率最高，以后逐年递减。于是，英国从减少重犯、降低刑罚成本出发，将被判处监禁刑1年以下罪犯全部放在社区服刑，对从监狱释放的罪犯必须有至少一年的监管更生期。对绝大多数刑期一年以上在监服刑罪犯期满二分之一，实行法定释放社区监督。这些对伦敦市及英国的重犯率降低起到了积极作用。英国在2015年初监狱押犯为8.6万人，社区服刑人员为24万人，社区服刑人员占全部服刑人员的74%。

　　相比于英国，美国采取的是“零容忍”政策，他们将被判刑的罪犯大部分在社区中消化，从而使纽约从犯罪率高发转为社会治安良好。20世纪末，纽约率先在全国成立社区法院，其治理特点是将社区警务、社区审判与社区惩教紧密结合，社区法院以超简易程序（法官开庭审理一个案件约需10-15分钟）将轻微刑事犯罪中约95%的罪犯判处社区刑罚，同时安排教育矫正项目，社区服刑人员占全部服刑人员总数的80%以上。

　　为加强对缓刑人员的管理，纽约市政府设立缓刑局，在纽约市正在服刑的缓刑人员约6万多人，是上海正在服刑的缓刑人员的10倍，而纽约市监狱押犯明显低于上海市（监狱押犯保持在1.3-1.8万人，而上海押犯现在是2.7人），目的是减少罪犯入监的交叉感染和降低刑罚成本，有利于罪犯适应社会生活并减少重犯。纽约市政府直设惩矫局，承担对监狱和假释人员的管理。

　　社区矫正：利弊共存

　　2002年，为破解降低重新犯罪和监禁成本的难题，贯彻党中央宽严相济的刑事政策，减少社会对立面，上海率先在全国开展社区矫正试点，这是罪犯管理领域一次具有里程碑意义的变革。

　　2003年7月，中央确定在六省市进行社区矫正试点（包括上海），2009年扩展到全国，十八届四中全会决定在加强重点领域立法部分中，明确提出了要“制定社区矫正法。”习近平总书记于2014年4月21日在听取司法部部长汇报后指出“社区矫正已在试点的基础上全面推开，新情况新问题会不断出现。要持续跟踪完善社区矫正制度，加快推进立法，理顺工作体制机制，加强矫正机构和队伍建设，切实提高社区矫正工作水平”。

　　一段时期以来，社区矫正已取得了积极的成果：已有专门的机构和工作人员对社区服刑人员进行监管和教育矫正，社区服刑人员的数量逐步增加。2003年底，上海社区服刑人员约2000人，到2014年底社区服刑人员人数达到8532人，2003年全年，上海判处缓刑2792人，占一审刑事案件人数的16%，到2014年底法院共判处缓刑人数共11639人，占判刑总数的29%，比2003年增长1.8倍；2002年，上海法院决定假释人员共有406 人，到2012年底法院决定假释人数共有2008人，比2002年增长近5倍。假释占押犯总数从2002年的 2 %增长到2012年9.38%。

　　上海率先在全国进行社区矫正试点，贡献在于：在没有改变现行缓刑、假释适用标准的前提下，适当扩大了罪犯在社区服刑的数量，由更加专业的机构和人员从事对社区服刑人员的管理，通过上海的引领，使“社区矫正”这一制度得到国家《刑法》《刑诉法》的认可。

　　但也存在一定的局限性：由于改革是在现有法律框架下运作，受现有《刑法》等法律的限制，上海及全国的缓刑、假释率特别是假释率仍然偏低，罪犯的出狱仍然是以“减刑为主、假释为辅”这样相对落后的模式运作。大多数罪犯在从监禁状况进入社区缺乏适当的接受监督、教育矫正的过渡机制。因此，对降低全市的犯罪率和监禁成本没有展示明显的效果。

　　改革：扩大“社区监管”

　　严格说来，我国社区矫正的试点试行在方案设计时没有同步考虑改革涉及的立法问题，没有提出对《刑法》《刑诉法》及《监狱法》进行相应修改的立法建议，没有形成在突破现有法律的前提下，经过法定授权后进行先行先试。由此导致的后果是：社区矫正试点试行已有13年，但在罪犯管理中的一些瓶颈问题难以解决，由于没有敢于突破不适时宜的法律的先行先试，社区矫正立法迟迟不能出台，匆忙出台也不会是一部良法。

　　从预防重新犯罪、降低监禁成本考虑，笔者建议上海在全国率先进行扩大对罪犯社区管理的深化改革，根据四中全会的要求，按照法定程序授权后进行先行先试，争取为全国创造可复制、可推广的经验。

　　改革的具体内容包括：1、被判处监禁刑一年以下的（包括犯罪嫌疑人审判前在看守所关押，折抵刑期后余刑在一年以下者）罪犯，一律改为在社区服刑。避免在监狱中的交叉感染和负面作用，降低监禁的刑罚成本；2、监狱押犯余刑在一年以下者，采取法定假释形式，让其到社区服刑，减少罪犯从监狱到社区的不适应；3、对在改革过渡期没有假释期或假释期不足一年的刑满释放者，需保留一年监管期和教育矫正期，但可与缓刑假释人员的处遇略有不同。

　　这样的改革，是在上海2002年率先在全国进行社区矫正试点的基础上又一次深化在罪犯管理领域的重大改革，是需要突破现有《刑法》《刑诉法》及《监狱法》的改革方案，相信能为我国在降低犯罪率和监禁成本方面起到引领作用。

　　社区监管之后，我们做什么

　　伴随着社区监管方案的提出，是否会降低刑罚的惩罚功能？是否会对社区生活增加风险？是否会造成对公民权利的侵犯？如何解决对没有稳定居住条件犯罪人的监管？这些疑问也会随之而来。

　　目前社区服刑的条件下，将罪犯放在社区管理肯定会降低刑罚的惩罚功能，不能较好体现罪责刑相适应的原则，不能较好发挥刑罚的报应、威慑及安抚被害人的功能。解决的方法就是修改《刑法》，适当增加社区服刑人员的刑罚负担，让罪犯在社区服刑也能应受到相应的惩罚。具体方法可借鉴国外的做法，如给予社区服刑人员必要的经济制裁、包括罚金和赔偿，增加罪犯社区劳动和服务的时间，有针对性地限制和剥夺罪犯在社区的一定权利和资格。对有一定风险的罪犯可采用中途住所形式，白天让其在社区劳动和学习，晚上在社区的专门场所集中居住，避免可能产生的违法行为并加强对他们的教育。区别情况对其采用远程电子监控，行迹跟踪，甚至家中监禁。

　　此外，一般居民可能会因为有更多的罪犯在社区服刑而感觉不安。但从实践来看，缓刑假释人员在社区服刑期间的重犯率非常低。原因在于，缓刑人员的犯罪危害性相对较低；假释人员大多在狱内有一定的良好行为表现，受到了监狱服刑的惩戒，更重要的是他们在社区服刑有一个紧箍咒，如果违反监管规定情节严重的需要收监执行，这样等于加重了对罪犯的处罚，绝大多数罪犯是不愿走这条路的。因此，将所有被判处监禁刑在一年以下的罪犯放在社区服刑或对已在监狱服刑余刑还有一年的罪犯实行法定假释，有利于罪犯通过社区监管，减少短期监禁可能产生的犯罪交叉感染，减少从监狱释放后的不适应，不仅不会增加社区的风险度，而且有利于减少他们的重新犯罪。

　　按照现有的法律，罪犯刑满释放后完全自由，不受任何监督，不必参加任何教育矫正项目。而如果将从监狱释放刑期已满的人员的监督期延长至一年，是否是对公民权利的侵犯？由于罪犯在释放后一年内有最高的重新犯罪率，我们有必要从社会防卫出发，设立不同于缓刑、假释监督期内容的监督和教育矫正制度。例如可不让监督对象参加社区服务，但需要在一定时间内到社区执法部门报到，汇报自己的生活和守法状况；必要时可给予一定的远程监控，要求其参加一定的教育矫正和技能培训项目，为其提供一定的过渡性的生活方面的支持，目的是帮助其安全度过适应期，类似一些国家和地区设立的“保安处分制度”。因此，在社区对有犯罪可能性的人员给予一个短期的监督和帮助，可填补犯罪控制领域的空白，参照发达国家和地区的“保安处分制度”加以设计，在国家刑法和相关法律中加以明确规定，就不存在对公民权利侵犯的问题。

　　如何解决对没有稳定居住条件犯罪人的监管？可在现有社区矫正对流动人口管理规定的基础上，适当放宽对户籍地、居住地的条件限制，并酌情允许在第三地监管，但要加大人保、财保的力度，并充分运用高科技手段如电子脚镯等。

　　（作者：上海政法学院教授，美国耶鲁大学法学院访问学者，上海政法学院社区矫正研究中心主任）