上海农业必须登高望远，跳出农业搞农业。要对上海农业进行再认识再思考再定位。上海农业必须坚持有所为有所不为，走提质增效之路

　　与欧美相比，日本的农情和中国特别是上海更加接近。最近，我会组织专家跟随市农业农村委专程赴日进行调研，并与上海农业进行了比较，对上海农业发展定位提出了建议。

　　国际化大都市的东京还有没有农业？答案是有。东京都23个区都有都市农业，全都保留了超过50万亩的农业，承担了不小的农业生产功能，即便是繁华的练马区，还保留215公顷的农用地。经考察，日本都市农业之所以走在世界农业的前列，主要由“五个化”予以支撑：专业化、生态化、社会化、产业化、科技化。

　　专业化。有差异才和谐，这是日本农业的显著特征。日本农业生产的专业分工十分明确，一个地区有一个地区的产业特色，一个农户有一个农户的主导产品，优势互补，相互依赖，共同构建起日本农业经济框架。日本农业没有小而全，不搞自给自足，而是专业化分工、工厂式生产，除了自己生产的几个品种外，其他品种全部从市场购买，这样既扩大了生产规模，获得了规模效益，又促进了农户与农户、农协与农协之间的交流，繁荣了市场。

　　生态化。日本农民非常注重土地保护，实现可持续发展是农业经营者首要考虑的方向。在日本农村，人们可以看到刚翻耕过的耕作层均呈深褐色，土壤团粒结构良好，土质细腻而均匀，像海绵一样。“健康的土壤才能有健康的农产品”，这一观念已深入人心。

　　社会化。日本农协已发展成集经济职能与社会职能于一体的团队，其功能多样而全面，涵盖了农业生产、农产品购销流通等各个领域，负责农业生产资料采购、农民生产计划、农产品销售，将政府发放的补助金分发给农户或有关团体，代表农民向政府行政部门反映意见。日本农业因为农协周到的服务而得到发展，农协的作用无可替代。

　　产业化（全产业链）。功夫在农外。实践大食品、大农业的理念，延伸产业链、提升价值链，大力发展农业六次产业。社会分工细化以及社会组织方式变革衍生出农业众筹、订单农业、社区支持农业、农村养老服务业、农业生产性服务业、农产品私人定制等社会化农业新业态。鼓励非农企业进入乡村发展。到2017年，参与农业生产经营的非农企业数量由2010年的761家增加到3030家，大大促进了乡村就业和收入提高。

　　科技化。日本预计2050年农业人口将减少到100万人，其中三成是85岁以上老年人。一是发展机器人农业。机器人拖拉机效率是常规机械的1.5倍，日本已经成为农业无人机喷药第一大国，喷药无人机从1995年的307架增加到目前的2400余架。二是占领科技最前沿。植物工厂是现代设施农业的最高阶段，使农业从自然生态束缚中脱离出来，按计划周期性进行植物产品生产的农业系统，2018年起从试验示范进入了大面积推广。三是高度重视农业教育。注重农民进修培养，农民素质普遍提高，农业科研与实验机构直接相互协作配合，实现了科研成果在各地的运用与推广。

　　当然，日本都市农业发展过程中也存在不少问题，最突出的是“三高”问题，制约了其可持续发展。一是高龄化。2018年农业从业人员175万，平均年龄66.8岁，65岁以上的农民占到了60%。二是高补贴。在日本农林水产省的网站主页上，形形色色的补贴项目高达470种。日本农业成了靠政府补贴过日子，农民收入中的50%左右主要是靠政府补贴。三是高保护。日本对农产品进口设置这样那样的壁垒以保护各类农产品市场。从总体看，日本农业缺乏国际竞争力。

　　为了解决这些问题，日本采取了一系列对策措施：

　　倡导六次产业化。日本鼓励发展六次产业。农业有望吸收包括加工、流通、餐饮、旅游等领域的六次产业，大农业、大食品融为一体。2017年，日本农业生产额8.5万亿日元，而其食品加工业是农业生产总额的9倍（75万亿日元）。

　　倡导发展开放农业。调整出口结构，构建产官学结合的食物价值链，到2020年实现农林水产、食品出口额达到1万亿日元（2013年5505亿日元）。

　　倡导推行农业法人制度。2010年农业法人数为17558个，2020年要求达到3.5万个。农业法人具有多种优势，家庭与经营分离、劳动报酬明确化、对外信用增强等。

　　倡导引进培育新农民。政府通过资金支持等政策，鼓励年轻人移居乡村创业。政府为每人每年提供各200万日元的生活补助和活动经费。至2017年，49岁以下新务农人员实现连续4年超过2万人。

　　我国与日本同属东亚地区，上海是我国最早提出发展都市农业的地区，相关情况与东京等大城市又十分相像。日本都市农业的今天，就是上海都市农业的明天。从总体看，日本生产的农产品是高质量的，交易的商品是货畅其流的，生产的方式是绿色生态的，整个产业是高效的，其经验教训值得我们对照研究。

　　在社会制度方面，日本的都市农业是私有制国家的都市农业，是经济调整发展的结果，也是由制度产生的特殊形态的现代农业。由于大都市农村城市化进程的加快，近郊土地不断非农化，农业不断萎缩，于是强调确保残留在城市中的零星土地，并发挥它在改善城市生态环境等方面的作用。应该说，日本的都市农业并不是十全十美的，也存在着不少负面效应，如生产的农产品受污染严重、生态环境日趋恶化、农业后继乏人等。上海的都市农业是伴随着社会经济的快速发展而由城郊型农业衍生而来的，是一种自上而下的行为，上海都市农业建设是主动的、被赋予引领我国农业现代化发展方向的重要职责。由于我国是公有制国家，有强大的组织优势，发展都市农业可在吸收海外建设都市农业成功经验的基础上，发挥自己的长处，科学合理地做好规划，建设有中国特色的都市农业。同时对一些不足取的问题应引以为戒，主动进行防止，以避免出现类似的问题和困难。这其中特别要注意土地的规划使用，建设都市农业应把可持续发展、优化生态环境列为重要地位。

　　在农业立法方面，长期以来，日本在国家层面对发展都市农业制订了多部法律，并由地方制订了详细的可操作性的法规，形成了一套完善的法律制度，以法律而不是政策的形式保障了都市农业的发展。近年来，上海虽然制订了一些支持都市农业发展的地方性法规，出台了不少专业规划和支持政策，但农业发展存在不稳定性和随意性，政策文件打架的现象时有发生，造成资金投入存在不同程度的重复建设和人为浪费。

　　在组织方式方面，日本都市农业虽以家庭经营为主，但组织化程度高，各级农协具有强大的生命力，发挥了十分重要的作用，社会化服务体系十分健全。上海农业经营实行家庭联产承包责任制，近年来积极促进土地流转率（达85%，大大高于全国的35%），为实现农业规模化经营奠定了良好基础。目前，上海农业的组织方式是以家庭农场和合作社为主，对照日本短板明显。未来，上海家庭农场发展的着力点是加强联合、增强活力；合作社发展的着力点是规范提质，抓紧清理“空壳合作社”。此外，农业龙头企业要加快构建与各类经营主体的利益联结机制。

　　在新型主体培育方面，日本通过制定开放政策，吸引大量农外人士从事农业生产经营。针对农民老龄化的趋势，制定引导政策，吸引“三有”（有志、有智、有资）人员从事农业，在社会各界培育各类新型农业主体，构建了“城市有农”的良好氛围。相比之下，上海在培育新型农业主体方面存在短板。没有高素质的人才队伍是难以支撑都市农业发展的。目前，上海新型职业农业培育的人数还不多，并局限于本地户籍的农家子女，仅仅依靠“农二代”传承是不够的。要进一步解放思想，吸引大量高素质人才从事农业生产经营（大农业、大食品的农业全产业链）。

　　在农业科技方面，日本已走在世界的前沿，无人机、人工智能、云计算等先进技术已广泛运用在农业经营的各个环节。在农业全产业链上，各种新技术都有不同程度的突破，为日本都市农业发展起到了强有力的支撑作用。上海的农业科技有基础、有条件，理应更好地发挥农业科技的尖刀作用、示范作用，走在全国乃至世界前列。但从总体看，当前上海农业科研领域不集中，顶尖的有影响力的农业科技成果还不多，且转化率不高。

　　在政策投资方面，日本都市农业的优惠政策偏多，各类政策补贴总额占农民收入的50%左右，政府的政策支持支撑了日本农业的高质量发展。需要提出的是，政府的过度保护使得日本农业在国际上没有竞争力，长此以往难以持续发展。上海对农业的扶持政策措施与日本相似，目前各类财政补贴水平是全国最多最高的，财政性收入占农民总收入的22%，这说明上海市政府高度重视农业发展，有强有力的经济支撑。但也应看到，必须加紧对本市农业政策的支持形式和操作手段进行调整完善，政策导向要紧紧围绕促进绿色方式和高质量，切实提高财政补贴的效率，不能再撒胡椒面、摊大饼。这方面，上海应向荷兰学习，重点对农业科技、农业教育加大扶持力度。荷兰农业的补贴资金，很少采取项目制的方式，而是采用先建后补、以奖代补的形式。有这样的政策“指挥棒”才能做到事半功倍。

　　通过对标比较，我们认为都市农业是多功能的，既有“胃”的功能（保障鲜活农产品应急供应），还有“肺”的功能（改善环境、旅游休闲），更有“肾”的功能（城市生态屏障），而农业的这些功能大多是无偿向全社会提供的。随着其产业经济部门的属性不断弱化，农业正日益成为一个社会公共部门。从这个意义上讲，农业是一项公益产业，存在很强的外部性，农业的贡献绝不仅仅是GDP的问题。在推进乡村振兴的大背景下，农业跟其他产业的关联度会提高，不仅是一二三产的融合，而是提升整个乡村的要素价值。

　　上海农业必须登高望远，跳出农业搞农业。要对上海农业进行再认识再思考再定位。上海农业必须坚持有所为有所不为，走提质增效之路。上海在全国是最有基础、最有条件实现农业高质量发展，要把上海农业打造成“一把尖刀”，使之在全国农业现代化建设中真正发挥示范引领作用。在发展理念上，一定要强化全产业链的建设理念；在发展功能上，要由目前的偏重城市供给功能向多功能转变；在战略决策上，要从撒胡椒面似的均衡战略转变为突出重点建设的非均衡战略。要紧紧围绕发展高效生态农业这一中心，坚持质量优先和保持生态底色两个基本点，在农业高精科技、市场物流、大数据信息化三大领域实现重大突破。农业科技方面，充分利用上海建设科创中心的优势，集中力量打造种源农业、生物医药农业；市场物流方面，可以充分利用好上海贸易、经济中心的优势，走“两头在外、一头在内”的发展之路；大数据信息化方面，可以大力发展智慧农业，人工智能农业。

　　要强化政府在都市农业发展过程中的作用。一是强化法规。采取多种形式，宣传和推广都市农业的理念，增强社会各界对都市农业功能与作用的认识，并通过制定地方性法规予以保障。二是完善政策。避免小打小闹，遴选一批国际一流的高精尖农业科技落户到上海，通过引进消化吸收再提升上海农业科技水平；完善配套鼓励都市农业发展的优惠政策，政府资金投入应该更加偏重于对新科技、新业态等重点领域，投资建设方式应尽可能减少项目制方法，改为先建后补、以奖代补。三是调整理念。强化大农业、大食品概念的全产业链理念，实现加强政府对都市农业基础设施建设的投入，加快建立与产前、产中、产后的社会化服务体系，促进一二三产业融合发展，提高都市农业的可持续发展能力。四是人员保障。积极培养都市农业各类专门人才队伍，加快培养新型农业经营者，提高务农人员的整体素质。

　　（本文系2019年我会研究中心课题《中日国际大都市农业发展定位比较研究》、2019年上海研究院重点课题《重新认识上海都市农业功能定位研究》阶段性成果）